作者：陳羽、陳玨穎、劉合光 中國農業科學院農業經濟與發展研究所

2022年中央農村工作會議強調，要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構。破除城鄉二元結構應當以破除阻礙城鄉要素流動壁壘為導向，堅持市場化取向和農業農村優先發展原則，改變農村資源單向流出的局面，讓城市優勢資源不斷投入農村建設事業，激發農村要素活力，為農業農村發展注入新動能，加快農業強國建設步伐。

新時期，破除城鄉要素流動壁壘就是要通過一系列改革舉措，打通城鄉之間要素流通障礙，將城市優勢資源與農村特色資源相互結合，提高要素利用效率，提升農業產業化水平，促進農業農村的全面發展。

【資料圖】

大力破除城鄉要素流動的壁壘

要通過破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。

破除不平等的壁壘，首先要化解農村要素收益低的問題，讓城鄉要素充分平等交換。一要建立城市人才入鄉激勵機制和農業轉移人口市民化機制，促進人力資源的城鄉雙向流動。二要建立城鄉統一的建設用地市場，讓農村建設用地同等入市，同權同價，讓農村在土地要素交換中獲得同等的收益，有更多的積累用于支持農村發展。三要通過農村產業和各項農村建設事業的發展，促進農村擴大對資金的需求，并以充足的回報率遏制城市虹吸農村資金的不利現象。

千方百計促進要素和服務下鄉

農業農村優先發展，是黨和國家實施鄉村振興戰略的重要原則。“國強必先農強，農強才能國強”，在促進要素雙向流動上，必須著力的戰略方向是農業農村優先。

一要增強促進要素和服務下鄉的利益吸引力。要素和服務下鄉首要驅動力是利益吸引。利益有三重。第一重是產業利潤，各類促進鄉村繁榮縣域發展的產業，可以產生豐厚的利潤空間，將吸引各類資本下鄉競爭，從而驅動要素和服務在農村聚集。第二重是政策特許利益。包括激勵性、特許性政策和減免性政策。制定財政獎補等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業。一定地域產業發展可以在特定培育期間給以特殊授權，占有特許權的企業將獲得豐厚政策紅利。為促進服務和要素向農村流動，政策還可以在稅收減免、扶持性金融的加持下讓參與企業獲得充分的利益空間。第三重是保障利益。公共產品是居民和企業的生存發展的基礎保障，有公共產品的支持，居民和企業從事涉農事業將無后顧之憂。要著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等體制機制弊端，加大財政支持農業農村力度，重點推進城鄉教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務一體化建設，促進人才和企業攜帶先進生產要素扎根農村，讓農村經濟社會發展迸發更大活力。

二要建立服務和要素下鄉的導引機制。在西方，經濟發展有兩只手在起作用，一只是市場自由競爭的無形之手，另一只是小政府的“調控”之手。在中國，市場－政府框架之間還有黨組織的介入。政府和黨在中國改革開放以來憑借“先見之眼”發揮了“導引之手”和“托舉之手”的功能領導中國經濟社會贏得長期的火紅發展。導引服務和要素下鄉，同樣離不開政府的調控之手和黨組織的“組織之手”。導引有三個方式。其一是利益導引，在上節已經闡述。其二是信息導引。政府政策和黨的政策給予明確發展信號，讓民眾和企業知道發展方向所在，知道服務和要素的聚集之所，人才和企業聽信號攜帶技術和服務下鄉共享振興紅利。核心是政策信號要明確，產業發展的預期要清晰。其三是組織導引。中國的經濟社會發展是有序有組織的發展。促進要素和服務下鄉也要發揮黨和政府的組織導引功能。要發揮五級書記抓鄉村振興的組織優勢，以組織的力量有序導引服務和要素下鄉。以黨支部書記領辦合作社，以組織的力量推動鄉村“飛地”經濟的發展，是克服要素流動與聚集矛盾的重要組織導引。

率先在縣域破除城鄉二元結構

郡縣治，天下安；郡縣富，天下足。在空間范圍上，率先推動縣域的城鄉融合發展改革是富有歷史智慧的決策。把縣域作為推動城鄉融合的突破口，率先破除縣域范圍內的城鄉二元結構，具有重大理論意義和實踐價值，而且這種改革更具穩定性和可操作性。

破除城鄉二元結構，暢通城鄉要素平等交換、雙向流動，重在堅持推進農業農村優先發展的改革，在城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、設施建設、公共服務、環境保護、社會治理等方面構建起城鄉互聯和協調發展的體制機制，不斷消弭城鄉發展在以上七個方面的差距，實現城鄉二元向融合一體邁進。

第一要推進縣域規劃一體化，以明確的時間表、路線圖破除縣域內的二元結構，實現城鄉一體的發展。第二要解除對要素在縣域內的流動限制壁壘，促進要素和服務在縣域范圍內的優化配置、城鄉互聯和協同發展。第三要優化城鄉產業融合發展，將工業和農業、縣城和鄉村作為一個整體統籌謀劃，在縣域內實現產業鏈條優化，實現可持續的產業興旺。第四要依托一體化規劃引導縣城基礎設施向鄉村延伸覆蓋，推動形成縣鄉村功能銜接互補的發展格局，將基礎設施建設重點放在鄉村。第五要推動縣城公共服務向鄉村延伸，加快推進公共服務下鄉進村，進一步完善農村衛生、養老、教育等涉及農民貼身利益的公共服務條件，實現城鄉基本公共服務均等化。第六要統籌城鄉環境治理，堅持可持續發展原則，不斷優化美化縣域內環境，重點補齊農村環境治理短板。第七在縣域統籌提升農村社會管理高效化水平，自治法治德治相結合，引入網格化、大數據等現代化管理手段，加強基層黨組織建設并發揮黨組織的作用，引領縣域社會治理格局不斷優化。

在縣域內破除二元結構、促進城鄉要素雙向流動、實現城鄉融合發展的最終目標是實現城鄉發展等值化，城鄉居民生活水平一致化，讓農民和市民沒有身份上和生活質量上的明顯差異，切實提升包括農民在內的全體居民獲得感、幸福感、安全感。

（本文為國家社科基金重點項目“健全城鄉融合發展機制研究”（項目編號：21AZD035）的階段性成果）